Ikiteisminis administracinių ginčų nagrinėjimas: greitas ir nemokamas kelias, kurio verslas vis dar neišnaudoja

Ginčas su valstybės ar savivaldybės institucija verslui paprastai reiškia bylą administraciniame teisme. Kaip skelbia Regionų administracinis teismas, 2025 m. viena byla buvo vidutiniškai išnagrinėjama per 143 dienas, o kartu su apeliacija procesas neretai nusitęsia iki dvejų metų. Visą tą laiką ginčijamas sprendimas galioja: statybos darbai sustabdyti, licencija panaikinta, mokestinė prievolė apskaičiuota, parama reikalaujama grąžinti.

Tačiau greta teismų sistemos veikia gerokai operatyvesnė alternatyva. Lietuvos administracinių ginčų komisija (LAGK) skundą privalo išnagrinėti per 20 darbo dienų, o sprendimą surašyti per 3 darbo dienas. Žyminio mokesčio mokėti nereikia, kitos šalies bylinėjimosi išlaidų atlyginti – taip pat. Nepatenkintas rezultatu pareiškėjas nieko nepraranda: teisė kreiptis į teismą išlieka.

Statistika rodo, kad šia galimybe naudojamasi vis dažniau: 2025 m. LAGK gavo 2 412 skundų – 73 % daugiau nei 2022 m. Vis dėlto verslo ginčuose ikiteisminė stadija tebėra nepakankamai įvertinta – neretai ji praleidžiama automatiškai, net neįvertinus, ar konkrečiu atveju ji nebūtų tikslingesnė už teismą.

Šiame straipsnyje apžvelgiame, kada ikiteisminė tvarka privaloma, kas ir kaip greitai nagrinėja tokius ginčus, kada ši priemonė verslui naudingiausia ir kas keisis nuo 2027 m. sausio 1 d.

Privaloma ir neprivaloma ikiteisminė tvarka

Ikiteisminė administracinių ginčų nagrinėjimo tvarka – tai ginčo su viešojo administravimo subjektu (VAS) nagrinėjimas ne teisme, o nepriklausomoje kolegialioje institucijoje. Administracinių bylų teisenos įstatymas (ABTĮ) skiria du modelius, kurių praktinės pasekmės iš esmės skiriasi.

Ikiteisminė administracinių ginčų nagrinėjimo tvarka yra neprivaloma. Asmuo pats pasirenka, ar prieš kreipdamasis į teismą perduoti ginčą nagrinėti ikiteismine tvarka. Toks pasirinkimas nieko nekainuoja: nepatenkintas LAGK sprendimu, pareiškėjas jį apskundžia Regionų administraciniam teismui, o ginčas nagrinėjamas iš naujo ir teismas nėra saistomas komisijos vertinimo.

Privaloma tvarka taikoma tik tada, kai įstatymas tai nurodo tiesiogiai. Ikiteismine tvarka privalomi nagrinėti šie pagrindiniai atvejai: mokestiniai ginčai; ginčai dėl Asmens su negalia teisių apsaugos agentūros sprendimų ir ginčai dėl „Sodros“ teritorinių skyrių sprendimų.

Nesilaikius privalomos tvarkos, teismas skundą atsisako priimti, o jei tai paaiškėja jau nagrinėjant bylą – palieka skundą nenagrinėtą. Tai reiškia prarastą laiką ir realią riziką, kad per tą laiką pasibaigs terminas kreiptis į privalomą ikiteisminę instituciją.

Kokios institucijos nagrinėja ginčus ne teismo tvarka

LAGK yra universali ikiteisminė institucija. Joje pareigas eina 27 nariai: 7 Vilniuje ir po 5 keturiuose teritoriniuose padaliniuose – Kaune, Klaipėdoje, Šiauliuose ir Panevėžyje. Komisija nagrinėja skundus dėl centrinių, teritorinių ir savivaldybių administravimo subjektų sprendimų, veiksmų, neveikimo ir vilkinimo. 2025 m. atsakovais joje buvo 149 skirtingi viešojo administravimo subjektai.

Mokestinių ginčų komisija prie Vyriausybės yra specializuota institucija, nagrinėjanti mokestinius ginčus privaloma ikiteismine tvarka. Sprendimą dėl skundo ji priima per 60 dienų nuo jo gavimo.

Ginčus ne teismo tvarka nagrinėja ir pačių VAS vidinės bei specializuotos institucijos, pavyzdžiui, „Sodros“ fondo valdyba, kuriai skundžiami teritorinių skyrių sprendimai, arba aukštesnė pagal pavaldumą institucija.

Svarbu žinoti ir kompetencijos ribas. LAGK nesprendžia ginčų, priskirtų išimtinei administracinių teismų kompetencijai, tarp jų – dėl norminių administracinių aktų teisėtumo, taip pat ginčų, kuriems įstatymai nustato kitokią ikiteisminę tvarką, pavyzdžiui, mokestinių. Praktikoje tai reikšminga: 2025 m. LAGK atsisakė priimti 562 priimti skundus, iš jų net 505 – dėl to, kad ginčas nepriskirtas jos kompetencijai.

Ką rodo skaičiai

Naujausia LAGK veiklos ataskaita leidžia gana tiksliai įvertinti, ko iš šios procedūros galima tikėtis.

Procedūra sparčiai populiarėja. Gaunamų skundų skaičius auga jau ketvirtus metus iš eilės: 1 449 (2022 m.), 1 762 (2023 m.), 2 106 (2024 m.) ir 2 412 (2025 m.). Vien per pastaruosius metus jų padaugėjo 306, arba 14,5 %. Iš viso 2025 m. priimti 2 455 sprendimai – 19 % daugiau nei 2024 m., iš jų 1 516 priimta išnagrinėjus skundą iš esmės.

Komisijos sprendimai retai kvestionuojami. Teismui apskųsta tik 10,5 % jų – 258 iš 2 455. Iš teismuose įvertintų sprendimų 76 % liko nepanaikinti, o panaikinti sprendimai sudaro vos 2,1 % visų komisijos priimtų sprendimų. Taigi įsiteisėjo 97,9 % jų. Rodiklis kasmet stabilus – skundžiamų sprendimų dalis svyruoja tarp 10,5 ir 11,5 %.

Laimėjimo galimybės yra realios. Iš esmės išnagrinėjus skundus, 445 kartus (29,4 %) reikalavimai patenkinti visiškai arba iš dalies, 880 skundų (58 %) atmesti, 155 bylos nutrauktos. Rodikliai labai skiriasi pagal instituciją: dėl Kauno miesto savivaldybės sprendimų skundai tenkinti 37,5 % atvejų, dėl Valstybinės mokesčių inspekcijos – tik 13,3 %.

Verslui aktualios sritys jau yra tarp gausiausių. Daugiausiai skundų 2025 m. gauta dėl Asmens su negalia teisių apsaugos agentūros (225), Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos (153), Vilniaus miesto savivaldybės (135), Kauno miesto savivaldybės (117), Valstybinės mokesčių inspekcijos (112), Nacionalinės žemės tarnybos (99) ir VšĮ Inovacijų agentūros (84) sprendimų.

Nors apskritai 81 % skundų paduoda fiziniai asmenys, VšĮ Inovacijų agentūros sprendimus 92 % atvejų skundžia būtent juridiniai asmenys. Tai rodo, kad paramos ir finansavimo ginčuose verslas šią procedūrą jau naudoja sistemingai.

Taikus sprendimas taip pat yra reali alternatyva. 2025 m. LAGK vyko 36 neteisminės mediacijos procesai (2024 m. – 20), o iš 30 baigtų procesų sudaryta 20 taikos sutarčių, t. y. du trečdaliai. Iš viso komisija patvirtino 29 taikos sutartis.

Atskirai vertėtų atkreipti dėmesį į kokybinį pokytį, kurio statistika tiesiogiai neatspindi. Į LAGK keliauja vis sudėtingesni ginčai, tarp jų – reikšmingos vertės verslo bylos. 2025 m. komisija netgi kreipėsi į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą dėl prejudicinio sprendimo viešųjų pirkimų byloje. Būtent bylų sudėtingėjimas ir yra viena iš priežasčių, dėl kurių įstatymų leidėjas dabar siūlo ilginti tiek kreipimosi, tiek nagrinėjimo terminus.

Kodėl į LAGK kreipiamasi rečiau, nei galėtų būti

Nors statistika rodo, kad situacija palanki, atstovaudami verslui, matome kelias sistemines priežastis, dėl kurių ikiteisminė stadija dažnai praleidžiama.

Pirma, LAGK nesprendžia žalos atlyginimo klausimų. Todėl jei ginčo esmė yra ne tik neteisėto sprendimo panaikinimas, bet ir turtinės ar neturtinės žalos atlyginimas, ikiteisminė stadija problemos neišsprendžia: reikalavimą dėl žalos vis tiek teks reikšti teisme. Kompleksiniuose ginčuose tai reiškia arba proceso skaidymą, arba ėjimą tiesiai į teismą.

Antra, komisija nepriteisia bylinėjimosi išlaidų. Ši taisyklė veikia abiem kryptimis. Pralaimėjus nereikės atlyginti institucijos išlaidų – tai reikšminga rizikos apsauga. Tačiau ir laimėjus atstovavimo išlaidos lieka nekompensuotos. Svarbu žinoti, kad tai nėra galutinis taškas: perkėlus ginčą į teismą, t. y. kai LAGK sprendimą apskundžia bet kuri iš šalių, bylinėjimosi išlaidos, įskaitant patirtąsias ikiteisminėje stadijoje, gali būti atlygintos.

Trečia, komisijos kompetencija yra siauresnė. Kai ginčas apima norminio akto teisėtumo klausimą arba patenka į išimtinę teismų kompetenciją, ikiteisminė stadija tampa negalima arba beprasmė.

Ketvirta, tai papildoma proceso stadija. Jei iš anksto akivaizdu, kad ginčas bus nagrinėjamas teisme, pavyzdžiui, dėl principinės institucijos pozicijos ar didelės ginčo vertės, LAGK stadija prideda mėnesį ar du. Vis dėlto praktikoje ši rizika dažnai pervertinama: 89,5 % komisijos sprendimų lieka neapskųsti, taigi tikimybė, kad ginčas baigsis ikiteisminėje stadijoje, yra didelė.

Kada ši priemonė verslui pasiteisina labiausiai

Pirma, nedidelės apimties ginčai su institucija. Kai ginčo vertė neproporcinga bylinėjimosi teisme kaštams ir trukmei, ikiteisminė tvarka yra akivaizdžiai racionalesnis pasirinkimas: procedūra nemokama, mažiau formalizuota, o rezultatas gaunamas per kelias savaites, ne per kelis mėnesius.

Antra, tarpiniai institucijos veiksmai kompleksiniuose procesuose. Ilgai trunkančiose procedūrose – statybos leidimų, teritorijų planavimo, paramos administravimo, licencijavimo ar patikrinimų – institucija priima daug tarpinių sprendimų, turinčių įtaką asmeniui: atsisako pateikti dokumentus, nepagrįstai stabdo procedūrą, atsisako nagrinėti prašymą, vilkina veiksmus. Kiekvienas jų atskirai gali atrodyti per smulkus teismui, tačiau bendrai jie formuoja visos procedūros eigą.

Mūsų praktikoje šie tarpiniai klausimai neretai tikslingai perkeliami į ikiteisminę stadiją. Priežastys pragmatiškos: greitas ir nemokamas sprendimas leidžia laiku sustabdyti nepalankią procedūros kryptį, o LAGK vertinimas dėl konkretaus procedūrinio klausimo dažnai pakoreguoja institucijos poziciją visame procese. Neretai būtent tokio tarpinio klausimo sprendimas ne teismo tvarka padeda pasiekti strateginę persvarą ilgesniame procese arba iš viso užbaigti santykius su institucija taikiai – be didelio ir brangaus teisminio ginčo.

Atstovavimas ikiteisminėje stadijoje

Nors LAGK procesas mažiau formalizuotas nei teisminis, profesionalus atstovavimas jame yra galimas ir rekomenduotinas – ne dėl formalumų, o dėl proceso dinamikos.

Terminai ikiteisminėje stadijoje itin trumpi: skundas turi būti paduotas per mėnesį, institucija medžiagą teikia per 5 darbo dienas, byla išnagrinėjama per 20 darbo dienų. Vadinasi, visa argumentacija turi būti parengta iš anksto – vietos improvizuoti ar taisytis proceso eigoje beveik nėra. Atstovas padeda tinkamai suformuluoti reikalavimą (netikslus reikalavimo dalykas yra viena dažniausių atsisakymo priimti skundą priežasčių – 2025 m. dėl trūkumų šalinimo priimti net 1 147 sprendimai), operatyviai reaguoti į institucijos atsiliepimą, atstovauti posėdyje, taip pat įvertinti, ar konkrečiu atveju tikslingiau siekti sprendimo, ar taikos sutarties per mediaciją.

Ne mažiau svarbu ir tai, kad ikiteisminėje stadijoje suformuluota pozicija paprastai nulemia tolesnės bylos ribas teisme. Nekokybiškai parengtas skundas LAGK dažnai reiškia silpnesnę startinę poziciją ir vėlesniame teisminiame procese.

Kas keisis nuo 2027 m. sausio 1 d.

Teisingumo ministerija parengė įstatymų projektų paketą, kuriuo iš esmės peržiūrimas Ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo tvarkos įstatymas (IAGNTĮ) – keičiami 17 straipsnių. Planuojama, kad pakeitimai įsigalios 2027 m. sausio 1 d.

Kas aktualu verslui?

Pirma, skundo padavimo terminas ilgės iki dviejų mėnesių. Iki šiol buvo susiklosčiusi nelogiška padėtis: institucijos neveikimą buvo galima skųsti per du mėnesius, o sudėtingesnį jos sprendimą – tik per vieną. Naujasis terminas šiuos atvejus suvienodina ir atitinka Europos Sąjungos valstybėse įprastą 60–90 dienų praktiką. Nepasibaigę terminai, įsigaliojus pakeitimams, automatiškai prasitęs iki dviejų mėnesių.

Antra, panaikinamas kompetencijos pasidalijimas tarp LAGK Vilniuje ir teritorinių padalinių, o skundą bus galima paduoti bet kuriam padaliniui. Praktinis rezultatas – ginčas nagrinėjamas arčiau verslo buveinės, o ne ten, kur įsikūrusi institucija.

Trečia, tarpiniai sprendimai bus skundžiami per 15 darbo dienų. Sprendimams dėl ginčo esmės lieka vienas mėnuo, tačiau procedūriniams – dėl atsisakymo priimti skundą, jo laikymo nepaduotu, termino neatnaujinimo ar bylos nutraukimo – sprendimams bus nustatytas trumpesnis terminas. Prireiks atidumo: nuo šiol veiks dvi skirtingos apskundimo trajektorijos.

Ketvirta, ilgės procedūriniai terminai. Institucija medžiagą ir atsiliepimą teiks per 8 darbo dienas vietoj 5; nagrinėjimo terminas galės būti pratęstas vieną kartą ne ilgiau kaip 20 darbo dienų (vietoj neriboto pratęsimų po 10 darbo dienų skaičiaus); sprendimas priimamas per 4 darbo dienas vietoj 3. Maksimali nagrinėjimo trukmė ilgėja nuo 30 iki 40 darbo dienų – vis tiek beveik keturis kartus greičiau nei teisme.

Penkta, LAGK galės kreiptis dėl norminio akto teisėtumo. Komisijai suteikiama teisė sustabdyti bylą ir kreiptis į administracinį teismą dėl norminio administracinio akto atitikties Konstitucijai, įstatymui ar Vyriausybės norminiam teisės aktui. Verslui tai reikšminga: iki šiol abejonės dėl poįstatyminio reguliavimo teisėtumo priversdavo kelti ginčą į teismą, o dabar jos galės būti išspręstos jau ikiteisminėje stadijoje.

Bendra kryptis: ikiteisminė stadija stiprinama ir daroma patrauklesnė, o administracinių teismų krūvis mažinamas. Verslui tai reiškia, kad artimiausiais metais sprendimas, kur kelti ginčą su institucija, taps dar reikšmingesniu strateginio pasirinkimo klausimu.